从“有”到“优”！我国出台养老服务纲领性文件，明确2029年基本建成服务网络
2025-11-17 10:00:04
作者：记者 方芳
来源：老年健康时报
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近日，中共中央、国务院联合印发《关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》），这是我国首次以党中央、国务院名义出台的养老服务工作纲领性文件，为新时代养老服务高质量发展作出系统性部署，明确到2035年全体老年人享有基本养老服务，适合我国国情的养老服务体系成熟定型。
《意见》立足人口老龄化国情，提出“两步走”发展目标：到2029年，养老服务网络基本建成，服务能力显著增强，基本养老服务供给持续优化，扩容提质增效取得明显进展；到2035年，养老服务网络更加健全，服务供给与需求精准适配，养老服务体系成熟定型，实现全体老年人享有基本养老服务的目标。民政部养老服务司副司长李邦华表示，《意见》构建了前瞻性、系统性的顶层设计，将推动养老服务从“有没有”向“好不好”转型。
三级网络全覆盖 织密城乡养老服务网
《意见》首次明确构建覆盖城乡的“县—乡—村（区—街道—社区）”三级养老服务网络，推动养老设施连点成网、服务就近可及。县级层面将建设综合养老服务管理平台，在承担兜底保障职能基础上，拓展行业指导、应急救助等综合功能，统筹县域养老资源高效利用；乡镇（街道）依托敬老院等改扩建区域养老服务中心，发挥专业照护、服务转介等作用，促进供需精准衔接；村（社区）通过“中心+站点”模式，发展嵌入式服务设施和互助性站点，推进“一老一小”服务综合体建设，实现养老服务与公共服务设施综合利用。
针对农村养老短板，《意见》将农村养老服务纳入乡村振兴战略重点内容，要求健全留守、高龄、失能老年人探访关爱机制，鼓励村集体盘活闲置资产发展养老服务，引导城市养老机构运营农村服务设施，促进城乡养老服务均衡发展。农业农村部相关负责人表示，将支持村集体利用闲置农房、校舍等改建养老场所，拓展村级养老服务空间。
三态协同发力 满足多层次养老需求
《意见》明确贯通协调居家、社区、机构三类养老服务形态，构建“居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养相结合”的供给格局。居家养老方面，将探索建设家庭养老床位，开展家庭成员照护技能培训，鼓励专业机构上门提供助餐、助浴、助医等多样化服务，推进老旧小区适老化改造和电梯加装。
社区养老将重点发展嵌入式服务，推行“社区+物业+养老服务”模式，培育专业化连锁机构，将养老服务纳入城市一刻钟便民生活圈。机构养老则实施分类改革，分为兜底保障型、普惠支持型和完全市场型，公办机构在兜底保障基础上开放空余床位，扩大普惠服务供给，同时着力增加护理型床位，重点发展失能和认知障碍老年人照护服务。医养结合领域将健全养老机构与医疗机构双向转诊绿色通道，赋予符合条件的养老机构内设医疗机构相应处方权，鼓励开展安宁疗护服务。
三方协同聚合力 激活养老发展新动能
《意见》提出构建政府、市场、社会三方协同机制，多元发力推动养老事业和产业高质量发展。政府将强化规划引导和政策支持，扩大兜底性、普惠性养老服务供给，完善基本养老服务清单制度，推进养老服务补贴异地结算和区域一体化发展。2019年至2024年，全国财政用于养老服务和老年人福利的支出已超5600亿元，年均增长11%，未来将进一步加大资金投入并强化绩效监管。
市场层面将充分激发活力，支持国有资本、民营企业、外资企业等参与养老服务，鼓励盘活闲置资产开展养老服务，大力发展银发经济，培育旅居养老、康养服务等新业态。社会力量将通过政府购买服务、志愿服务、慈善信托等方式参与养老服务，探索建立养老志愿服务时间储蓄管理制度，构建互助共济的社会支持网络。
要素保障强支撑 夯实养老服务基础
为确保改革落地见效，《意见》强化了资金、人才、土地、金融等全要素保障。土地方面，将提高养老服务设施用地比例，落实新建住宅小区养老设施“四同步”要求，支持闲置公共服务资源改建养老服务设施；人才方面，将开展养老服务类专业公费培养试点，建立专业技术人员职业资格制度，推行“岗位需求+技能培训+就业服务”模式，培育专业化养老服务队伍；金融方面，将通过地方政府专项债券、信贷融资、REITs发行、养老信托等多元渠道，为养老服务项目提供资金支持，加大对小微企业的融资担保力度。
《意见》的出台，直面当前养老服务领域的深层次矛盾问题，推出一系列制度创新举措，既聚焦失能老年人照护等重点群体需求，又兼顾城乡养老服务均衡发展，既强化政府兜底保障责任，又充分激发市场和社会活力。随着各项政策落地实施，将逐步破解养老服务供给不平衡不充分问题，让亿万老年人安享幸福晚年，为积极应对人口老龄化国家战略提供坚实支撑。
《意见》立足人口老龄化国情，提出“两步走”发展目标：到2029年，养老服务网络基本建成，服务能力显著增强，基本养老服务供给持续优化，扩容提质增效取得明显进展；到2035年，养老服务网络更加健全，服务供给与需求精准适配，养老服务体系成熟定型，实现全体老年人享有基本养老服务的目标。民政部养老服务司副司长李邦华表示，《意见》构建了前瞻性、系统性的顶层设计，将推动养老服务从“有没有”向“好不好”转型。
三级网络全覆盖 织密城乡养老服务网
《意见》首次明确构建覆盖城乡的“县—乡—村（区—街道—社区）”三级养老服务网络，推动养老设施连点成网、服务就近可及。县级层面将建设综合养老服务管理平台，在承担兜底保障职能基础上，拓展行业指导、应急救助等综合功能，统筹县域养老资源高效利用；乡镇（街道）依托敬老院等改扩建区域养老服务中心，发挥专业照护、服务转介等作用，促进供需精准衔接；村（社区）通过“中心+站点”模式，发展嵌入式服务设施和互助性站点，推进“一老一小”服务综合体建设，实现养老服务与公共服务设施综合利用。
针对农村养老短板，《意见》将农村养老服务纳入乡村振兴战略重点内容，要求健全留守、高龄、失能老年人探访关爱机制，鼓励村集体盘活闲置资产发展养老服务，引导城市养老机构运营农村服务设施，促进城乡养老服务均衡发展。农业农村部相关负责人表示，将支持村集体利用闲置农房、校舍等改建养老场所，拓展村级养老服务空间。
三态协同发力 满足多层次养老需求
《意见》明确贯通协调居家、社区、机构三类养老服务形态，构建“居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养相结合”的供给格局。居家养老方面，将探索建设家庭养老床位，开展家庭成员照护技能培训，鼓励专业机构上门提供助餐、助浴、助医等多样化服务，推进老旧小区适老化改造和电梯加装。
社区养老将重点发展嵌入式服务，推行“社区+物业+养老服务”模式，培育专业化连锁机构，将养老服务纳入城市一刻钟便民生活圈。机构养老则实施分类改革，分为兜底保障型、普惠支持型和完全市场型，公办机构在兜底保障基础上开放空余床位，扩大普惠服务供给，同时着力增加护理型床位，重点发展失能和认知障碍老年人照护服务。医养结合领域将健全养老机构与医疗机构双向转诊绿色通道，赋予符合条件的养老机构内设医疗机构相应处方权，鼓励开展安宁疗护服务。
三方协同聚合力 激活养老发展新动能
《意见》提出构建政府、市场、社会三方协同机制，多元发力推动养老事业和产业高质量发展。政府将强化规划引导和政策支持，扩大兜底性、普惠性养老服务供给，完善基本养老服务清单制度，推进养老服务补贴异地结算和区域一体化发展。2019年至2024年，全国财政用于养老服务和老年人福利的支出已超5600亿元，年均增长11%，未来将进一步加大资金投入并强化绩效监管。
市场层面将充分激发活力，支持国有资本、民营企业、外资企业等参与养老服务，鼓励盘活闲置资产开展养老服务，大力发展银发经济，培育旅居养老、康养服务等新业态。社会力量将通过政府购买服务、志愿服务、慈善信托等方式参与养老服务，探索建立养老志愿服务时间储蓄管理制度，构建互助共济的社会支持网络。
要素保障强支撑 夯实养老服务基础
为确保改革落地见效，《意见》强化了资金、人才、土地、金融等全要素保障。土地方面，将提高养老服务设施用地比例，落实新建住宅小区养老设施“四同步”要求，支持闲置公共服务资源改建养老服务设施；人才方面，将开展养老服务类专业公费培养试点，建立专业技术人员职业资格制度，推行“岗位需求+技能培训+就业服务”模式，培育专业化养老服务队伍；金融方面，将通过地方政府专项债券、信贷融资、REITs发行、养老信托等多元渠道，为养老服务项目提供资金支持，加大对小微企业的融资担保力度。
《意见》的出台，直面当前养老服务领域的深层次矛盾问题，推出一系列制度创新举措，既聚焦失能老年人照护等重点群体需求，又兼顾城乡养老服务均衡发展，既强化政府兜底保障责任，又充分激发市场和社会活力。随着各项政策落地实施，将逐步破解养老服务供给不平衡不充分问题，让亿万老年人安享幸福晚年，为积极应对人口老龄化国家战略提供坚实支撑。
编辑：云舒
责编：秋实
